Chapitre 2  Les Administrations Locales

Après avoir survolé la complexité de l'organisation administrative sous l'Ancien Régime, nous examinerons l'évolution spécifique des collectivités locales. Nous reviendrons ensuite sur les courants de pensée qui ont servi d'ancrage à la situation actuelle.

2.1  État des lieux sous l'Ancien Régime

Si l'extrême complexité de l'organisation administrative monarchique est maintenue, ce n'est certes pas par incapacité du souverain de concevoir une rationalisation unificatrice des services, mais plutôt par opportunisme. Les us et coutumes très ancrés dans les mentalités de l'époque, accompagnés de traditions locales ancestrales, contraignent le monarque à appliquer les réformes ponctuellement et sans programme rigide, en tenant compte de chaque situation.

En effet, il existe au Moyen-Âge un nombre important de structures qui s'enchevêtrent géographiquement. Apparaissent d'abord les villages et les villes, puis toute une série de circonscriptions moyennes aux noms les plus divers et enfin, les circonscriptions supérieures dont le type est la province, terme qui ne reçoit une valeur technique et institutionnelle qu'au XVIII^e siècle. Par ailleurs, se superposent à ce premier découpage différents niveaux d'administration dont la circonscription territoriale ne coïncide pas : police, marine, armée, services financiers, administration judiciaire…

De plus, subsiste la structure féodale du royaume, ainsi que les importantes propriétés ecclésiastiques qui ne facilitent pas l'exercice des administrations locales. Il y a encore le domaine royal, administré indépendamment des autres propriétés seigneuriales et enfin la division générale du royaume en pays d'État, pays d'élections et pays conquis. 

Ces dernières structures se distinguent par leur niveau d'autonomie face au pouvoir royal. Autonomie certaine pour les pays d'État, disposant d'un budget, de ressources propres et d'un personnel d'administration distincts et administrant l'assiette et la perception de leurs impôts.

Autonomie relative pour les pays d'élection, dans lesquels le Roi installe peu à peu ses intendants¹ sans pour autant supprimer les Offices existants, tenus par des officiers d'administration.

Absence d'autonomie dans les pays conquis —Roussillon, Alsace, Lorraine, Franche-Comté— où l'intendant agit seul.

2.2  Administration spécifique des villes

Comme pour ce qui concerne les villages dénommés « communautés d'habitants », les villes voient leurs statuts très divers du Moyen-Âge réunis au XV^e siècle sous une définition commune, celle de « bonne ville ».

La bonne ville et ses habitants forment une personne morale, une universitas. Subissant une pression prononcée à l'apogée du féodalisme, vers 1450, certaines villes n'hésitent pas à entrer en conflit ouvert contre le Roi. En 1648, Bordeaux établit un gouvernement révolutionnaire alors que les principales municipalités sont passées aux mains de la grande bourgeoisie, opposant son pouvoir local à celui du Roi.

Mais cela n'est pas du goût du souverain qui s'efforce de faire disparaître les « petites républiques » urbaines qui ont à peine un siècle et demi d'existence.

Sans doute, les municipalités s'occupent-elles toujours de la police, des impôts et de la levée des deniers publics, de l'entretien des hôpitaux, de l'établissement des universités et des collèges, mais leur administration est peu à peu unifiée sur l'ensemble du territoire à la fin du XVII^e siècle.

La force incontestable du monarque dans ses efforts de centralisation est générée par les justifications derrière lesquelles il se retranche, les villes connaissant, à l'époque, de fréquentes périodes de troubles. Ainsi Henri IV a-t-il une attitude très sévère face aux villes servant les intérêts de la Ligue : il exige des dons d'argent, surveille les élections pour y imposer ses candidats et empiète sur les privilèges judiciaires.

Réaction identique de la régence face à la Fronde.

La position du souverain est, d'autre part, tout à fait confortable lorsque les municipalités connaissent des difficultés financières. Certaines d'entre elles sont dans une situation désastreuse pour avoir fait preuve d'une absence totale de maîtrise des finances publiques : le domaine urbain est bradé, les emprunts atteignent des niveaux incompressibles, permettant au Roi l'envoi de commissaires chargés d'éviter les situations de faillites.

Ceci conduit aisément à une reprise en mains radicale de toute l'administration. Les privilèges urbains ne sont plus que formels.

L'étape ultime dans la centralisation du pouvoir administratif entre les mains du Roi consiste à placer à la tête des villes des sujets dévoués, chose faite dès le début du règne de Louis XIV, qui estime que la bonne marche des villes est indispensable à l'exercice intégral du pouvoir. Leurs dettes sont donc liquidées et elles se voient contraintes d'appliquer une gestion efficace sur la base d'emprunts à taux limités !

Cette situation financière rénovée dure peu. En effet l'Edit de 1692, interdit l'élection des maires et révoque ceux qui sont en place. Il introduit le principe des offices municipaux cessibles. Si la municipalité veut choisir son maire, elle doit en acheter l'office, ce que la plupart d'entre elles font. Face à cette mâne, le Roi multiplie les offices, ce qui obére lourdement les finances des villes et conduit la vie municipale au déclin.

En outre, le Roi supprime les autonomies militaires et policières, confiées par l'Edit de 1699 au Lieutenant Général de Police, chargé également de la voirie, de la salubrité et des approvisionnements. En 1566, l'Ordonnance de Moulins leur ayant déjà enlevé toute compétence civile, les juridictions municipales sont réduites à des coquilles vides. Le droit de lever l'impôt est, quant à lui, commué en « deniers d'octroi », c'est-à-dire encaissé pour le compte du Trésor Royal. En échange les dépenses des villes sont assurées mais étroitement surveillées par l'Intendant qui n'hésite pas à procéder à des réductions autoritaires, lorsque les dépenses en cause ne lui paraissent pas en rapport avec les besoins locaux immédiats.

2.3  Les courants de pensée

Les degrés de mise sous tutelle ou d'autonomie des villes ne sont pas la préoccupation essentielle des penseurs politiques du Siècle des Lumières.

En effet, il apparaît plus urgent, à la fin de l'Ancien Régime, de résoudre le problème crucial du découpage administratif du territoire, dont l'imbroglio alimente les réflexions pendant près d'un demi- siècle avant la Révolution. Sa résolution fait partie des premiers travaux de la Constituante, avant même la rédaction de la Constitution en 1791.

Avant 1789, deux théories sont en vogue. La première tend à défendre la notion d'états particuliers provinciaux, à les maintenir dans leur forme là où ils existent, sous couvert des trois Ordres. Cette thèse est défendue par Montesquieu dans le Livre XIII de l'Esprit des Lois. La seconde, plus élaborée, est empreinte de rationalisme et de physiocratie.

Par opposition à de nombreux philosophes du XVIII^e siècle, les physiocrates ne sont pas défenseurs de la pauvreté, de la frugalité ou de l'égalité. Ils souhaitent le développement de la production agricole car ils y voient la seule façon de produire sans intervention de l'homme au stade de la transformation. Celle-ci est naturelle, donc porteuse de plus-value brute. Dans cet esprit, ils estiment que seuls les gros propriétaires fonciers doivent diriger l'État. Les financiers et les commerçants sont, quant à eux, membres d'une « république commerçante universelle » et non pas de l'État. Ils sont « des étrangers dans la Nation, profitant des difficultés nationales pour s'enrichir ». Cela les conduit à prôner un pouvoir fort, ni aristocratique ni démocratique, une sorte de despotisme légal où le souverain prend conseil auprès des propriétaires pour gouverner.

Dès 1778, les physiocrates ont dessiné les grandes lignes de la construction financière de l'Assemblée Nationale Constituante : primauté de l'impôt foncier, liberté du commerce et de l'industrie, suppression de la fiscalité indirecte et de la Ferme Générale, abolition de la féodalité et des Ordres². Leur réflexion s'inspire également de la nécessité qu'ils soupçonnent d'harmoniser les prérogatives d'État et l'animation locale. C'est ainsi qu'en 1637 le Marquis d'Argenson avance l'idée d'un découpage du territoire en étendues plus restreintes que les provinces auxquelles il donne le nom de "départements". Il propose de les laisser sous l'autorité administrative des intendants, commissaires chargés d'assurer « l'exécution des ordres du Roi » dans sa circonscription, alors que les « bonnes villes » et les « communautés d'habitants » sont menées de façon autonome par des « Officiers du Peuple » chargés de gérer les intérêts locaux, l'administration royale n'intervenant que « dans les principales difficultés »³.

La décentralisation est déjà perçue comme un préalable à tout progrès économique.

Autre proposition, le Mémoire sur les Municipalités, rédigé en 1775 par le Contrôleur Général des Finances Turgot et Dupont de Nemours, prône une montée en puissance du pouvoir monarchique jusqu'à un despotisme à reconnaître par tous comme nécessaire, par opposition au despotisme imposé, exonéré par nature de tout aval. Conscient des réalités du moment, informé et aidé par ses sujets, le souverain deviendrait un despote éclairé !

Le découpage envisagé par Turgot place les villes et les villages à la base de la pyramide, puis les circonscriptions moyennes dénommées indifféremment district, arrondissement ou élection. Viennent ensuite les provinces, puis la Municipalité Générale du Royaume. C'est cet organe, composé de représentants de l'échelon inférieur, lui même organisé de façon identique, qui doit conseiller le Roi.

Dans cette hiérarchie, chaque degré est désigné par le terme générique de municipalité, terme emprunté à l'antiquité romaine suggérant une participation des citoyens à la chose publique. Il s'agit donc de municipalités de villes, de municipalités de districts, etc.

En 1787, contrainte par la mauvaise santé d'un Trésor insuffisamment alimenté, la royauté accepte d'entrer dans la voie des réformes. À cette occasion, il ne déplait pas à Louis XVI de modifier la structure de l'impôt et, quitte à abandonner quelques prérogatives, de voir les contribuables participer à cette modification. C'est ainsi qu'est pris un édit portant sur la création d'assemblées provinciales et municipales en juin 1787. Il s'agit d'un compromis entre le système de Turgot et l'auto administration réalisée par les états particuliers, décision qui fait long feu dès 1788, pour s'être heurtée à un provincialisme soucieux de préserver ses privilèges.

C'est ce climat général troublé qui pousse les Constituants à s'attaquer à la réforme administrative avant même d'aborder les problèmes de la Constitution.

Le dossier des administrations locales est brûlant du fait de la pression de nécessités présentes, pour l'essentiel, à l'échelon des villes. Des troubles dont l'origine reste floue se produisent : émeutes parisiennes des 13 et 14 juillet 1789, Grande Peur dans les campagnes, insurrections en provinces avec établissement spontané de gouvernements municipaux révolutionnaires, autant de faits qui peuvent conduire à la mise en place d'un régime fédératif du type de celui des États Unis d'Amérique.

La Constituante refuse cette voie et pour préserver l'unité nationale, s'applique à établir un découpage territorial rationnel sur la base de deux idées fortes. Il convient d'abord de limiter les dimensions des grandes circonscriptions que l'on commence à reconnaître sous le vocable de départements. Les administrés doivent pouvoir se rendre au chef-lieu en un jour de cheval, ce qui détermine un rayon d'environ quarante kilomètres. Il faut ensuite supprimer les privilèges et le cadre dans lequel ils s'inscrivent.

Plusieurs textes sont soumis à l'Assemblée, dont le projet Duport qui envisage un découpage très géométrique en soixante dix départements, le projet Lally-Tollendal, établissant un partage égalitaire, non plus en surfaces mais au prorata de la population et les projets de Sieyès⁴ et de Mirabeau⁵.

Ces derniers textes présentent des caractéristiques redoutables pour l'avenir de l'administration locale.

1

Les intendants, Maîtres de Requêtes de l'Hôtel du Roi, n'ont jamais été acceptés par les autres structures. Richelieu s'en sert comme instrument de lutte contre l'indépendance souhaitée par les Officiers et en fait les meilleurs agents de la centralisation royale. Rejetés durement par les États Généraux et les assemblées de notables, le Roi est contraint de ramener leurs pouvoirs à la simple rédaction des procès verbaux en 1629 avant de les supprimer lors de la Fronde en 1648. Celle-ci vaincue, les intendants réapparaissent dans toutes les provinces sans exception en 1653, accompagnés des pouvoirs les plus étendus.

2

Le Trosne : « De l'administration provinciale, et de la réforme de l'impôt (1788) ».

3

d'Argenson : « Considérations sur le Gouvernement de la France » paru en 1764 après sa mort.

4

Emmanuel, Joseph Sieyès (1748 – 1836) : Vicaire Général de Chartres, auteur de la brochure intitulée « Qu'est ce que le Tiers-État » publiée en 1789. Membre de la Constituante, de la Convention, du Conseil des Cinq Cents et du Directoire. Organisateur du coup d'État du 18 Brumaire aux côtés de Bonaparte. Consul Général, il est bientôt écarté du pouvoir.

5

Honoré, Gabriel Riqueti, Comte de Mirabeau (1749 – (1791) : député du Tiers aux États Généraux de 1789, il fait voter une contribution patriotique. Partisan d'une monarchie constitutionnelle, il mène un double jeu entre l'Assemblée et le Roi et est convaincu de trahison.