Chapitre 3  Organisation du territoire

Le premier, divisant la France en quatre-vingts départements, aussi carrés que possible, de soixante-dix kilomètres de côtés, propose une subdivision en neuf carrés, dénommés pour la première fois « Communes » absorbant et faisant disparaître les notions de ville et de village.

Le second, établi, en fait, pour contrer Sieyès, prévoit une réduction de la taille des départements, portés à cent vingt, et le maintien des échelons locaux traditionnels en municipalités de villes et de villages. Par ailleurs, la suppression du paramètre géométrique doit permettre, à terme, un regroupement des départements en « provinces » afin de sauvegarder leurs réalités.

C'est après s'être inspirés de ces deux projets que les Constituants prennent leur décision le 11 novembre 1789.

Le territoire sera divisé de façon, si possible, géométrique en départements, au nombre de soixante-quinze à quatre-vingt-cinq. Leurs subdivisions, au nombre de six à neuf, ne seront pas dénommées « Communes » mais « districts » ; ceux-ci seront composés de « cantons », simples circonscriptions électorales, à l'intérieur desquelles sont placés villes et villages, étant précisé qu'« il y aura une municipalité dans chaque ville ou paroisse¹.

Le terme « municipalité » acquiert ici une acception plus étendue que la simple participation des citoyens à la chose publique. Il sous-entend que les administrations correspondantes seront dotées d'attributions importantes.

Le Directoire porte le nombre de départements à quatre-vingt-neuf du fait des conquêtes et du doublement de la Corse², à quatre-vingt-dix-huit en 1800 puis à cent trente en 1810³. Leur administration est confiée à partir du 28 Pluviôse de l'an VIII (17 février 1800) au Préfet.

Les districts, d'abord supprimés par le Directoire, sont reconstitués en 1800 mais sous l'intitulé d'« Arrondissements », au nombre de quatre à cinq par département alors que les districts étaient de six à neuf. La fonction de Sous-préfet est instaurée.

3.1  Les municipalités

Le découpage de 1789 plaçait villes et villages à un niveau identique. Or, l'expérience montra deux dangers relatifs à leur fonctionnement. D'abord, certaines municipalités de taille importante acquéraient un pouvoir jugé trop important et, au contraire, la masse rurale insuffisamment instruite qui composait les villages, ne permettait pas de dégager les administrateurs nécessaires. C'est ainsi que l'uniformité du régime administratif est sacrifiée au profit d'une stratification des villes en 1795.

Les Communes de moins de 5000 âmes n'ont plus qu'un embryon de municipalité chargé, en phase exécutive uniquement, de la tenue de l'État Civil, de la répartition des contributions et de la police.

Les Communes de 5000 à 100000 habitants correspondent au type normal de ville et celles de taille supérieure sont divisées en, au moins, trois administrations municipales ou « Arrondissements » à la tête desquels est placé un maire.

Cette stratification est toutefois pour le moins provisoire puisque, dès 1800, une municipalité est restituée aux Communes quelle que soit leur taille. Le Premier Consul s'efforce simplement d'en diminuer le nombre en supprimant quelques petites Communes rurales. Pour les grandes villes, en 1802, seule Paris reste divisée en douze arrondissements⁴.

3.2  Les collectivités locales

Après la chute du Premier Empire, l'influence des courants libéraux mène les administrations locales sur la voie d'une décentralisation relative.

En fait, et jusqu'à la première guerre mondiale, reste admise l'idée qu'un équilibre doit être recherché entre l'autonomie administrative et la gestion des intérêts locaux d'une part et de l'intérêt général d'autre part. Et même si la Restauration demeure placée sous le signe de la centralisation en conservant l'armature du système d'administration locale établi en l'an VIII (1800), c'est à cette période que la terminologie « Collectivités Locales » prend le pas sur celle d'« administration locale » grâce à l'émergence de la notion de personnalité morale des collectivités locales.

Réflexions inspirées du droit privé, il paraît nécessaire en 1814 de considérer les collectivités locales comme des sujets de droit, susceptibles de se défendre contre les exigences du pouvoir étatique et dont les libertés seraient garanties par la personnalisation de leurs ayants droit.

Cette théorie fut développée à propos des Communes car, que ce soit sous l'Ancien Régime, sous la Révolution ou sous le Premier Empire et quelle que soit leur appellation, les villes et les villages ont toujours eu des prérogatives qui évoquaient fortement la situation d'un particulier. Ils possédaient un patrimoine collectif affecté, non pas au service public mais à la production de revenus recueillis par les finances locales lorsqu'ils n'étaient pas laissés simplement à l'usage des habitants. Les villes et les villages pouvaient défendre la propriété des ces biens en justice.

La prise de conscience de cet état de faits est matérialisée par un arrêt du Conseil d'État du 27 novembre 1814 stipulant que « la propriété —des biens communaux— appartient non pas à chaque habitant en particulier mais à la Commune en corps, à l'être moral connu sous cette dénomination ».

Cette définition permettra aux doctrinaires de l'époque de s'appuyer sur le principe de droit civil selon lequel un propriétaire est souverain en matière de gestion de ses biens pour exiger que les Communes soient délivrées de leurs tuteurs et que la gestion de toutes leurs affaires leur soit rendue.

La loi municipale du 18 juillet 1837 confirma la personnalité civile de la Commune. En même temps, celle-ci est dotée d'un rôle dans l'ensemble du fonctionnement des pouvoirs publics, en sorte que des éléments de droit privé et de droit public s'interpénètrent dans la définition de l'autonomie locale.

Toutefois, cette autonomie se limite encore à la reconnaissance de la nécessité de gérer des attributions spécifiques.

L'autonomie de la gestion est encore illusoire et sa doctrine est même contrariée au début du Second Empire, lorsque le décret du 25 mars 1852 stipule que « l'on peut gouverner de loin mais que l'on administre bien que de près », étant entendu que cette administration doit être réalisée par un agent unique⁵ très étroitement dépendant du gouvernement et dont les compétences tendent à être longues et absorbantes.

La décentralisation en marche ne saurait donc se satisfaire d'un abandon du pouvoir. Et c'est bien cette notion de dilution du pouvoir central qui achoppe dès l'achèvement du découpage du territoire réalisé de la Révolution au Premier Empire.

Il faut attendre 1856 pour que le débat doctrinal rebondisse⁶ et 1865 pour que soit avancée l'idée que les collectivités locales « sont comprises dans l'État mais en sont profondément distinctes ; elles ne doivent en rien contrarier sa marche ni enfreindre ses lois ; en revanche il leur appartient de se développer librement dans le cercle propre de leur action, sans avoir à subir ni impulsion ni direction étrangère ».

Ces termes sont confirmés par la loi du 24 juillet 1867 qui étend les attributions du conseil municipal au pouvoir de régler des matières soumises jusque-là à l'approbation de l'autorité supérieure. Il peut dorénavant voter certaines catégories de dépenses nouvelles et établir les recettes fiscales qui permettront d'y faire face. Ce n'est qu'en cas de désaccord entre le Conseil Municipal et le Maire que la délibération doit être munie de l'accord du Préfet pour acquérir son caractère exécutoire.

Ce texte confère pleine valeur à la loi du 18 juillet 1837⁷. Elle ne sera que temporairement remise en cause par la guerre déclarée le 22 juillet 1870 et par l'action des courants de pensée qui entendaient faire une place aux Collectivités Locales dans l'ordre politique. Il faut compter aussi avec l'expérience —sanglante⁸— de la Commune de Paris, mouvement inspiré, entre autres, par la dissolution de tous les Conseils Municipaux, remplacés, étant donné l'état de guerre, par des municipalités provisoires nommées par le pouvoir central sur une évidente tentation centralisatrice.

Cela suscite une vive réaction doctrinaire développant a contrario un programme d'autonomie locale presque total qui ne vit pas le jour.

Ce n'est que le 28 mars 1882 que le système de l'élection des magistrats municipaux par le conseil municipal est étendu à toutes les Communes et il faut attendre la loi dite « sur l'organisation municipale » du 5 avril 1884 pour que soit délimité le cercle des intérêts municipaux dans le cadre de ceux de l'État. C'est ainsi que les progrès de la décentralisation apportés par le régime précédent se voient limités du fait de l'établissement d'un contrôle a priori (article 61). Les délibérations ne prennent leur caractère exécutoire qu'après avoir été approuvées par l'autorité supérieure pour la plupart des matières importantes touchant aux intérêts locaux.

Confronté à la réalité et à la pression des courants libéraux, le poids de l'article 61 fut toutefois relativisé grâce à divers correctifs décentralisateurs. Le plus remarquable reste la création des syndicats de Communes par la loi du 22 mars 1890. Alors que les textes de 1884 n'autorisent que de simples ententes entre conseils municipaux, ceux du 22 mars 1890 offrent la possibilité de créer des organismes dotés de la personnalité civile, administrés par un comité de délégués des Communes, exerçant dans un cadre territorial élargi.

En fait, les Communes profitent souplement de cette possibilité. Seuls quarante syndicats voient le jour jusqu'en 1915, vingt-cinq ans plus tard. Cette donnée met en avant un caractère essentiel des textes de 1890 : l'aspect facultatif de la solution. Il s'agit là d'une avancée majeure qui, pour la première fois, sacrifie l'unité du régime au profit de l'efficacité.

Plus tard, la tendance décentralisatrice est affirmée par les lois des 4 février 1901, 13 juillet 1903 et 8 janvier 1905.

Les lois de 1901 et 1905 étendent le contrôle de légalité a posteriori à l'acceptation des dons et aux actions en justice de la Commune, domaines réservés par la loi de 1884 au contrôle a priori de l'autorité de tutelle. La loi de 1903 donne une plus grande latitude de décision aux conseils municipaux pour l'assiette de la contribution mobilière, impôt d'État.

Cette superposition de textes de portée limitée ne parvient pas à dissimuler la réalité centralisatrice à laquelle les Communes doivent faire face. En effet, le nombre des services rendus par les pouvoirs publics va croissant alors que seul l'État en tire bénéfice. La pratique, tout comme sous le Premier Empire, consiste à faire procéder à des déplacements budgétaires en imposant certains services dont le financement incombe aux Communes. Par exemple, l'entretien obligatoire des édifices religieux. L'État estime à cette époque que les charges sont mieux acceptées par les contribuables s'ils les subissent au titre d'une fiscalité locale. De plus, la tutelle intervient fréquemment de façon autoritaire et affecte une partie des ressources des Communes à des dépenses d'intérêt général qui correspondent, le plus souvent, aux axes que l'État souhaite privilégier sur le moment : assistance, enseignement, … etc. Enfin, les recettes laissées libres sont interdites de certaines affectations telles que l'aide à une entreprise industrielle ou commerciale. La Commune ne doit pas développer d'activité qui porte atteinte aux libertés de l'industrie et du commerce.

1

Cette disposition créa 44000 Communes.

2

Le département de Paris devient alors celui de la Seine.

3

Par créations successives dans les régions annexées : Belgique, Luxembourg, Rhénanie, Genève et une partie de l'Italie.

4

À cette époque les maires étaient nommés par le Premier Consul et les conseillers municipaux par le Préfet, lui même désigné par le Premier Consul.

5

l'Intendant sous l'Ancien Régime et ici le Préfet.

6

Alexis de Tocqueville : « L'Ancien Régime et la Révolution (1856) ». Parallèle établi pour la première fois avec les États-Unis d'Amérique, l'Angleterre et la Belgique qui avaient su tempérer la centralisation par de larges libertés locales.

7

cf supra

8

Une fois le dernier coup de feu tiré, il y eut 330 000 dénonciations, 38 000 arrestations, 7 500 déportations en Nouvelle-Calédonie et 17 000 exécutions sommaires de « Communards ». C'est le plus grand massacre de l'histoire européenne du XIX^e siècle.