Chapitre 4  Évolution de la fiscalité

Synthétiquement, il apparaît que parmi les diverses tentatives de l'État pour asseoir son autorité sur les Collectivités Locales jusqu'au début du XX^e siècle, les plus efficaces sont celles qui s'appuient sur l'axe financier au sens large du terme, qu'il s'agisse de manipulation monétaire ou budgétaire, d'affectation autoritaire, d'interdiction d'affectation ou encore de fiscalité.

4.1  Relations Fiscales avec le Clergé

Caractérisée par un système complexe de concessions et de redevances, la société féodale évolue financièrement du X^e au XIII^e siècle autour des structures caractéristiques de cette époque.

Anarchique par absence de références à un pouvoir unique, hiérarchisé et chrétien, bien qu'il n'y ait pas confusion entre les pouvoirs spirituel et temporel, le monde médiéval est également universaliste malgré son extrême fragmentation. Les frontières sont souples et les courants d'échanges fréquents grâce aux marchands, pèlerins ou Croisés qui parcourent l'Europe.

Cette organisation est bouleversée aux XIV^e et XV^e siècles par l'émergence de conflits avec le Roi qui, cherchant à soumettre les seigneurs, leur impose une participation financière accrue aux efforts de guerre¹, par l'instauration d'impôts nouveaux, alors même que les croisades ont affaibli leur prestige et commencé à les ruiner ! Le Roi établit des droits en concurrence avec les droits seigneuriaux et limite celui de battre monnaie. S'attaquant à tous les fronts susceptibles d'entamer la marche en avant de l'absolutisme, Philippe le Bel décide en 1296 une levée d'impôt sur l'Église, sans autorisation pontificale. C'est l'amorce du droit royal d'imposer, futur pilier du pouvoir financier dont il restera longtemps difficile de faire admettre le bien-fondé.

L'afflux de métaux précieux, consécutif aux grandes découvertes des XV^e et XVI^e siècles, occasionne un désordre économique² mais permet une pause fiscale et une accélération du recours à l'emprunt réalisé au profit du Roi³. La création d'une banque d'État centralisatrice des dépôts est envisagée en 1542. L'établissement devait prêter à 11% et verser 8% d'intérêts mais le projet est resté sans suite.

Ces opérations sont d'autant plus avantageuses pour le Trésor lorsque le Roi décide d'en faire supporter les coûts au Clergé. Par son originalité, cet épisode mérite d'être détaillé.

Incapable de s'opposer au pouvoir grandissant du souverain, le Pape décide la levée d'une décime sur le Clergé au bénéfice du Trésor royal. En 1532 le Roi s'octroie le pouvoir de décider lui-même de cette contribution dénommée « don gratuit ». Un receveur royal des décimes est installé dans chaque diocèse en 1577. Parallèlement, Noblesse et Tiers-État n'hésitent pas à aller plus loin en affirmant que le riche Clergé est en mesure de payer les dettes de l'État, à l'exemple des pays protestants où avaient été confisqués les biens de l'Église. Le Roi n'a pas eu à insister davantage pour obtenir la signature du contrat dit « de Poissy » en 1561. Par ce contrat le Clergé s'engage à régler jusqu'en 1567 les 1 600 000 livres annuelles d'arrérages des rentes constituées représentant les emprunts d'État, puis dix annuités de 1 300 000 livres chacune pour en servir le capital. En échange, le Trésor royal renonce au don gratuit et promet de ne pas confisquer de biens propres, promesse non tenue malgré le respect des engagements du Clergé puisqu'une partie des biens de l'Église est vendue en 1568, puis en 1574 et de nouveau en 1576.

Face à cette pression, le Clergé accepte en 1585 la prolongation de dix ans de son versement de 1 300 000 livres, et de même en 1595.

Le principe de la contribution de l'Église aux finances royales était acquis.

Face à cela il est de nouveau question de « don gratuit », dès que le Roi cherche à faire supporter de nouveaux impôts au Clergé. La menace de la vente de ses biens, accompagnée d'une hostilité profonde de l'Église de se voir appliquer les règles fiscales du droit commun la pousse à consentir à de très importants dons⁴, réglés dans le cadre d'un quasi contrat.

Le Clergé pouvait se procurer la somme à déposer annuellement au Trésor royal par le moyen de son choix. Ce n'était pas les membres du Clergé qui devaient subvenir à ce besoin sur leurs ressources propres, mais le Clergé en tant que corps. C'est ainsi que les dons gratuits ont été, en fait, alimentés par des emprunts réalisés par l'Église.

Quoique très importants, les versements du Clergé ne constituent pas l'essentiel des ressources du Trésor de l'Ancien Régime, assises sur l'emprunt et sur une fiscalité dont la répartition inégale et la lourdeur croissante mais insuffisante pour faire face aux besoins d'un royaume de plus en plus actif aux XVII^e et XVIII^e siècles allaient conduire, sous couvert d'une crise financière aiguë et malgré les tentatives de rénovation du système fiscal menées par Louis XVI à la fin de son règne, à la Révolution puis au système actuel.

4.2  Composantes de la fiscalité

4.2.1  La Taille

D'origine médiévale, la Taille reste l'impôt le plus important, en volume autant que sur l'attention qui lui a été portée, les irrégularités de sa répartition géographique⁵, ou les exceptions privilégiées qu'elle suscite. Impôt dont le produit à encaisser est réparti selon l'humeur ou les influences de place sous lesquelles se trouvent les percepteurs, les sommes levées dépassent souvent le montant fixé. Impôt militaire, nobles et clercs en sont exemptés de droit, ce qui n'empêche aucunement les exceptions de fait. Par ailleurs, les provinces de Bretagne, de Bourgogne, de Dauphiné et de Provence ne règlent pas la Taille mais consentent au Roi divers impôts compensateurs.

Obéissant à des règles très souples, la Taille peut servir de base à l'établissement d'impôts complémentaires⁶, être perçue par anticipation avec une ou plusieurs années d'avance, ou être augmentée substantiellement⁷. D'autre part existe une distinction entre la Taille réelle, appliquée en fonction du découpage cadastral, et la Taille personnelle, répartie entre chaque habitant d'une paroisse et recueillie par un collecteur, lui-même répartiteur, désigné par les contribuables. On imagine aisément les querelles que cela pouvait engendrer !

Conséquence immédiate : aggravation au XVII^e siècle des inégalités de répartition touchant également la Taille réelle. Une paroisse placée sous la responsabilité d'un seigneur influent peut voir ses charges à répartir allégées, ce qui fait que la Taille finit par ne plus être supportée que par les pauvres.

La simple idée d'égalité devant l'impôt n'étant pas de mise à cette époque, il faut attendre 1715 et la stagnation des encaissements de Taille face aux besoins croissants du royaume pour que soit entamée la régularisation de la répartition de la Taille personnelle. Le principe était le suivant : tarification de l'impôt par application d'un barème spécifique à chaque nature de revenus, qu'ils proviennent du travail, de l'industrie, du commerce ou de la propriété foncière. Ces barèmes sont ensuite alourdis à l'encontre des gros revenus mais l'application se heurte aux influences personnelles supportées par les collecteurs.

4.2.2  La Gabelle

Autre source de revenus pour l'État, la Gabelle désignait, au Moyen-Âge, l'ensemble des impôts indirects. Ce n'est qu'au XVI^e siècle que son acception est limitée au sel. Plus précisément réglementée que la Taille et moins lourde à supporter pour le contribuable, la Gabelle est malgré cela l'impôt le moins bien accepté du fait de la surveillance permanente sous laquelle se trouvent les consommateurs⁸.

Au début des années quinze cents, la perception des impôts sur le sel est répartie selon des modalités différentes entre les provinces :

• provinces où la vente était réalisée par les greniers du Roi à prix fixé ;
• provinces à consommation minimale imposée de sel royal (par opposition au sel de fraude) ;
• provinces où les ventes sont taxées.

Consommation obligatoire oblige, la Gabelle rapporte quatre cent quatre-vingt-trois livres au Trésor au début du XV^e siècle et trois millions trois cent douze mille livres à la fin. Les règles administratives de la Gabelle sont précisées au XVIII^e siècle et le pays est découpé en trois types de provinces.

1. les zones productrices de sel, exemptées de l'impôt ;
2. les provinces dites « de Grande Gabelle » où le prix du sel est fixé par le Roi et où la consommation est obligatoire par habitant. C'est « le sel du devoir » que chaque famille est tenue d'acheter annuellement aux greniers royaux. Chaque achat donne droit à un billet de gabellement qui porte sur la quantité retirée ;
3. Les provinces dites « de Petite Gabelle » où la consommation est libre mais pas le commerce. La surveillance des billets de gabellement y est aussi très stricte. Et pour cause, la Gabelle a donnée naissance, depuis son application stricte au sel, à un marché parallèle, « le faux saulnage », entretenu par des contrebandiers dont la puissance nécessite parfois l'intervention de l'armée au XVIII^e siècle. Le prix du sel imposé par le Roi est très élevé. Certains l'achètent à prix coûtant aux producteurs et cassent les prix sur le marché noir.

Ce sont les fréquentes perquisitions, les amendes et les soupçons permanents de contrebande qui rendent cet impôt impopulaire.

4.2.3  La Capitation

Plutôt qu'augmenter la Taille pour faire face à ses dépenses guerrières, Louis XIV préfère recourir en 1695 à la création d'un nouvel impôt, la Capitation⁹. Décidé par le monarque dans le cadre des pouvoirs qu'il s'accorde, cet impôt présente la particularité d'être applicable aux revenus de tous. Vingt-deux classes de contribuables sont créées. Chacune correspond, non pas à un barème mais à un montant fixe : les plus riches versent deux mille livres par an et les représentants de la dernière classe n'en versent qu'une.

La Capitation est supprimée en 1698 puis instituée à nouveau en 1701 à l'appui de quelques modifications. Cet impôt est assimilé, dès lors, à un complément de Taille et se trouve affecté d'un barème en fonction des revenus réels des contribuables¹⁰. Voilà le fruit de l'évolution profonde de la pensée des conseillers financiers du roi au début du XVIII^e siècle. Un pas essentiel est franchi lors de la déconnexion des besoins du trésor royal et des ressources procurées par l'impôt. Dorénavant, celui-ci est assis, non pas sur un montant attendu à répartir, mais sur la capacité contributive des revenus.

4.2.4  Dixième, Vingtième et Cinquantième

Bien qu'il agisse en vertu de sa toute puissance, Louis XIV estime que la multiplication du nombre des impôts est de nature à créer moins de réactions parmi ses sujets que l'alourdissement répété d'un impôt unique. C'est ainsi qu'en 1710, et toujours pour faits de guerre, apparaît le « Dixième », impôt exigeant de chacun le versement de 10% de ses revenus.

Supprimé en 1717, rétabli en 1733, supprimé de nouveau en 1737 et rétabli encore en 1741, le Dixième est transformé en « Vingtième », soit 5% des revenus en 1749. Un second Vingtième est ajouté au précédent en 1756 puis un troisième en 1760, touchant spécifiquement les revenus fonciers et financiers. Ce mouvement permet à la fiscalité de franchir un cap essentiel pour son avenir en instaurant un système de contribution fondé, non pas sur les déclarations des contribuables mais sur des rôles d'imposition, fixés pour une vingtaine d'années avant révision.

Entre deux, de 1715 à 1728, les fins de mois du Trésor royal sont arrondies grâce au « Cinquantième », correspondant à 2% des revenus des contribuables.

4.2.5  Impôts indirects

Outre cette fiscalité fortement productive, l'impôt s'est généralisé par le biais d'impôts indirects mineurs, parmi lesquels comptent les droits d'enregistrement, de timbre et de mutation.

Droit d'enregistrement

Imaginé en 1539, le Droit d'enregistrement est appliqué aux seules donations jusqu'en 1654 où lui est rattachée la notion de « date certaine ». Il s'applique alors aux actes notariés et s'étend en 1703 à tous les actes translatifs de propriété, qu'ils soient à titre gratuit ou onéreux.

Droit de timbre

Le Droit de timbre reste, lui, une mesure d'ordre purement fiscal, aucune justification ne lui étant jamais annexée sur le plan juridique¹¹. Il est simplement décidé par le Roi en 1673 que certains actes doivent être établis sur un parchemin orné des armes de l'État. Cela provoque un mouvement populaire rapporté sous le nom de « Révolte du papier timbré », révolte qui laisse le Roi parfaitement indifférent.

Droit de mutation

Le Droit de mutation, instauré pour sa part au début du XVI^e siècle pour une tranche particulière de biens est généralisé en 1703 à tout transfert, quel qu'il soit, à hauteur de 1% des valeurs en cause.

Droit de douane

Toujours en quête de recettes nouvelles, les financiers du Moyen-Âge ont tôt fait de comprendre qu'il peuvent tirer parti du va-et-vient incessant des voyageurs et des marchandises, d'une province ou d'un pays à l'autre. Des droits de douanes sont institués, les « Traites », aussi bien en entrée ou en sortie du royaume que d'une province à l'autre. Les annexions successives de provinces considérées comme étrangères sur le plan fiscal ont rendu ce système complexe : certaines provinces établissent des Traites à l'importation, d'autres à l'exportation, d'autres encore dans les deux sens. De plus, il était possible que les zones frontalières optent pour des Traites dans le sens province-royaume ou province-étranger, alors même que d'importants secteurs géographiques groupant plusieurs provinces sont entourés d'un cordon douanier laissant le commerce libre à l'intérieur !

4.2.6  L'Affermage

La technique de l'affermage prévaut pour la majorité des impôts. En échange du règlement immédiat d'une somme globale, le Roi autorise certains particuliers à percevoir l'impôt royal. Puis, pour se dégager des soucis d'administration, il procède à un regroupement des Fermes par nature : Gabelle, Traites…, sur tout le territoire et crée la « Ferme générale des impôts du Roi » en 1681. Les Fermiers Généraux ne sont plus en concurrence et peuvent se grouper pour fournir les sommes considérables qui en découlent.

4.3  De la stabilité à la crise

Très tôt, lorsque le produit de l'impôt est insuffisant pour couvrir les dépenses du royaume, le Roi emprunte. Au XVI^e siècle par l'intermédiaire des Villes puis, dès le XVII^e siècle, directement, sous couvert de rentes constituées dont le capital est rarement remboursé. Afin d'obtenir une entrée massive de capitaux en temps de crise, se Roi émet un emprunt dont le taux peut atteindre 25%. La crise passée, il utilise son pouvoir absolu pour réduire ce taux à ce qu'il estime le mieux pour les comptes du Trésor¹². Cette méthode entame la confiance des épargnants au point que le Roi doit faire appel à l'intermédiation des financiers, lorsqu'il ne lance pas tout simplement un emprunt forcé !

Si le fait majeur de la transition entre la stabilité et la crise à la fin de l'Ancien Régime est bien la Révolution, il n'en reste pas moins que les désordres administratifs et financiers croissants depuis le Haut Moyen-Âge y ont également participé.

En effet, ce n'est pas tant le poids relatif de chaque impôt mais bien leur cumul qui heurte les contribuables. Ce n'est pas le principe de l'emprunt qui influence le déroulement des faits, mais l'absence de contrôle de son incidence à terme sur les finances royales. Il en est de même des dépenses qui, pour être nécessaires, n'en doivent pas moins être maîtrisées, afin d'éviter la fuite en avant dont le premier exemple est relevé en 1643, année au cours de laquelle les revenus fiscaux sont consommés par anticipation avec deux ans d'avance ! Les abus et les privilèges divers ne sont pas étrangers à cette situation. Hormis les nombreuses exonérations accordées par les Intendants, contrôleurs des Fermiers généraux, il est toléré que ces derniers fassent des profits considérables en percevant un volume d'impôt sans commune mesure avec la somme à verser au Roi. Une marge de 20% est ainsi prélevée sur le potentiel contributif de la population.

Cette masse aurait pu assainir les finances du royaume si l'on observe les chiffres de 1683 : hors 22 millions de frais de fonctionnement de l'administration, les ressources nettes du Roi s'élèvent à 97 millions de livres face à 99 millions de dépenses plus 27 millions de dette.

Au lieu de cela, les Fermiers Généraux profitent d'une nouvelle période de guerre pour augmenter leur prélèvement alors que la production de l'impôt diminue¹³. L'emprunt est utilisé à outrance. Entre 1683 et 1715, les ressources royales diminuent de 35%, les dépenses progressent de 20% et les emprunts de 415%¹⁴.

Jusqu'en 1750, les finances royales connaissent une relative stabilité, après l'expérience malheureuse de John Law et grâce, essentiellement, à la paix et à la réduction autoritaire des marges prélevées par la Ferme générale¹⁵. Mais de nouvelles guerres et l'impossibilité de réduire les dépenses de la maison royale —57 millions de livres en 1774— vont conduire au précipice.

1

Guerre de Cent Ans.

2

Edit de 1577 : premier essai de stabilisation des monnaies et des prix par établissement du monométallisme or.

3

Emprunt de la Ville de Paris 10% - 1522 : création de rentes sur l'Hôtel de Ville. Le capital de 250 000 livres est remis au Roi et les arrérages sont gagés sur la Gabelle.

4

de 1715 à 1788, les dons gratuits s'élèvent à 250 millions de livres.

5

Ces irrégularités sont si flagrantes qu'en 1493 est organisée la première enquête sur les ressources de chaque province.

6

le Taillon de 1549, destiné au règlement de la solde des gendarmes.

7

Le produit de la Taille s'élève à 1,5 millions de livres en 1507, à 3,7 millions en 1514, à 6 millions en 1552, à 9,5 millions en 1571 et à 12,5 millions en 1585, soit une augmentation moyenne de 9,4% par an.

8

Les contrôleurs de consommation du sel étaient dénommés « gabelous ».

9

L'idée n'était pas neuve. La Capitation s'imposait déjà à tous les hommes libres sous l'Empire Romain d'Occident.

10

Certaines corporations de métiers obtiennent un transfert de l'imposition personnelle sur la corporation, qui réglait alors une somme globale, en tant que corps.

11

Pas davantage aujourd'hui, si ce n'est de permettre l'enregistrement, ce qui confère une apparente nécessité au papier timbré et au timbre fiscal.

12

Le principe de l'intérêt apparaît comme une nécessité au début des années quinze cents, lorsque l'honneur ou les avantages que l'on trouve à prêter au Roi ne suffisent plus pour attirer les capitaux.

13

La Taille ne rapporte que 30 millions de livres en 1712.

14

À cette époque, le Roi rachète 16 livres les pièces d'une valeur faciale de 14 et les remet en circulation pour 20.

15

Turgot remplace la Ferme générale des impôts du Roi par des régies en 1770.