Chapitre 7  Origines

Aussi loin qu'il soit donné de remonter, et jusqu'en Mésopotamie ou dans les Cités antiques, que ce soit sous l'Empire romain ou les Carolingiens, au Moyen-Âge ou sous l'Ancien Régime, la fonction de comptable a toujours existé. Quelle que soit la période, l'État, aussi bien que ses composantes lorsqu'elles sont financièrement autonomes ou en charge des deniers publics, a toujours pratiqué l'inscription, parfois schématique, des recettes et des dépenses.

Historiquement, cette inscription ne se traduit, dans les faits, que par un simple constat du niveau atteint par le Trésor.

Jusqu'en 1815, il semble que cette logique soit grandement responsable des crises financières répétées et de l'évolution anarchique de la fiscalité. À partir de la Restauration, l'analyse incite à déduire que la responsabilité de ces maux, loin d'avoir disparu pour autant, est transférée sur une autre logique, celle du budget.

Mais quelle est l'origine de cette notion, dont aucune critique ne peut démentir l'importance ?

Si le terme « Budget » n'apparaît officiellement qu'en l'An XIII, il est possible de faire remonter son acception d'équilibre entre les dépenses et les recettes au début de l'Ancien Régime.

À cette époque, les prérogatives croissantes du Roi nécessitent l'afflux de capitaux que le seul domaine royal ne suffit pas à fournir. Il est donc nécessaire que le Roi obtienne une contribution de l'ensemble de ses sujets mais, loin de détenir le pouvoir absolu, il lui est impossible d'obliger les Seigneurs des grands fiefs à lui verser l'impôt. Il n'obtient, tout au plus, qu'une aide volontaire, exceptionnelle, temporaire et à condition qu'il en justifie l'emploi.

Cette justification est le corollaire du consentement des contribuables.

Présent au Moyen-Âge grâce aux États Généraux, le consentement préalable à l'impôt est refoulé par la monarchie absolue, malgré les mouvements populaires inspirés de l'expérience anglaise de 1688¹. Les philosophes et les encyclopédistes du XVIII^e siècle, dont Denis Diderot, Montesquieu et Jean-Jacques Rousseau, développent l'idée qui sera reprise dans l'article 14 de la Déclaration des Droits de l'Homme et du Citoyen : « les citoyens ont le droit de constater par eux-mêmes ou par leurs représentants la nécessité de la contribution publique, de la consentir librement, d'en suivre l'emploi et d'en déterminer la quotité, l'assiette, le recouvrement et la durée ».

Ces bases étant jetées, les règles de l'autorisation annuelle de l'impôt et du vote annuel des dépenses publiques sont édictées par la Constitution de 1791.

En théorie, le budget est né². En pratique, il faut attendre 1815 pour que s'affirment les principes budgétaires classiques.

Au fur et à mesure, le budget est enserré dans des règles de plus en plus strictes destinées à palier la toujours possible non-application de ses principes de base. C'est ainsi que, consécutivement au rejet, sous le Troisième Empire, d'une partie de l'orthodoxie budgétaire au motif qu'il n'est pas toujours du meilleur rapport pour les gouvernants de devoir tout prévoir et de ne réaliser que ce qui est prévu, est pris le décret du 31 mai 1862 « portant règlement général sur la comptabilité publique ». Sous ce titre se dissimule une véritable codification du droit budgétaire qui ne sera modifiée qu'un siècle plus tard par le décret du 29 décembre 1962 portant le même titre et par la loi du 31 décembre 1970.

Aidé par la permanence de l'expansion économique du XIX^e siècle, le budget cherche à cerner de plus en plus près la matière financière. Il est traduit dès 1822 en instrument d'expression et de gestion d'un nécessaire équilibre. Sa montée en puissance est indissociable du développement du parlementarisme. Dès lors, il est clair que la détention du pouvoir financier³ transite par la maîtrise du pouvoir budgétaire.

Cela s'applique aussi bien à l'État qu'aux collectivités locales, dont le pouvoir financier est défini par les lois du 10 août 1871 et du 5 avril 1884, qui disposent que départements et communes ont une compétence générale sur leur territoire, utilisent librement leurs ressources et votent leurs budgets.

1

Texte intitulé « Bill of Rights » par lequel le Roi s'oblige à solliciter l'accord du Parlement avant l'institution de toute nouvelle taxe. Cet accord doit être renouvelé régulièrement.

2

Le mot « budget » est dérivé du vieux français « bougette » signifiant « petit sac ». Utilisé par les anglais un siècle auparavant, il nous est revenu accompagné de son sens financier, en évoquant le petit sac du Roi et le trésor royal qu'il contenait.

3

Colbert ne s'y trompe pas lorsqu'il écrit dans ses mémoires que : « …les finances sont [des États] la plus importante et la plus essentielle partie. C'est une matière qui entre dans toutes les affaires… ». Sans l'appui d'aucun budget, qui n'existait pas au XVII^e siècle, il rééquilibre les finances de Louis XIV. Malgré cela, il est écarté du pouvoir lorsqu'il s'avise de regarder de trop près les dépenses de la Maison royale.