Chapitre 8  Principes

• Décret du 5 mai 1862 : « Le budget est l'acte par lequel sont autorisées les dépenses annuelles de l'État ou des autres Services que les lois assujettissent aux mêmes règles. »
• Décret du 19 juin 1956 : « Le budget prévoit et autorise, en la forme législative, les charges et les ressources de l'État. »
• Décret du 29 décembre 1962 : « Le budget […] est l'acte par lequel sont prévues et autorisées les recettes et les dépenses des organismes publics. »

Prévisions et autorisations sont les pièces maîtresses du droit budgétaire.

L'autorisation —ou consentement— est à l'origine de la notion de budget, elle-même consolidée par les règles, érigées en principes, d'unité, d'universalité, d'annualité et de spécialité.

8.1  Unité

Cette règle implique que, sur le plan matériel, toutes les lignes budgétaires soient tracées sur un seul document. Au plan théorique, il en découle une acception particulière du budget des Collectivités locales, représentée non pas par un document particulier, mais par l'ensemble des décisions prises par l'Assemblée délibérante au cours d'un exercice¹. Le budget acquiert, de ce fait, une dimension abstraite, représentative de son hégémonie.

Historiquement, le principe d'unité budgétaire découle de deux raisons, tant techniques que politiques.

Sur le plan technique, la présentation simultanée de l'affectation des crédits et de leurs ressources est le moyen d'effectuer une comparaison de l'utilité relative des dépenses et d'établir un ordre de préférence ou d'urgence. Politiquement, le parlementarisme du XIX^e siècle impose que les représentants de la Nation aient une connaissance globale des affectations réalisées par l'État.

En pratique, le principe de l'unité n'est jamais réellement respecté et, de nos jours encore, il est difficile de déconnecter la notion de budget d'un document spécifique. Les démembrements possibles du budget général participent à maintenir ce verrou : activités transférées sur une Société d'Économie Mixte ou sur une association loi 1901 aujourd'hui, budgets extraordinaires au XIX^e et dans la première moitié du XX^e siècle.

Ces budgets extraordinaires répondent le plus souvent à un besoin ponctuel. Sous la Monarchie de Juillet, sous le Second Empire et au cours de la Troisième République, ils sont consacrés à l'exécution des travaux publics. De 1870 à 1872, ils supportent les frais de guerre ; en 1922, les dépenses militaires ; en 1925 les dépenses remboursables ; en 1936 les avances sur travaux ; en 1938 les investissements en capital, etc, etc. Autant de comptes spéciaux du Trésor qui échappent au contrôle de l'autorité².

Cette technique est supprimée par l'ordonnance du 2 janvier 1959 qui institue les lois de finances.

8.2  Universalité

Cette règle est proche de celle de l'unité. Non seulement les dépenses et les recettes doivent figurer sur un document unique, mais celui-ci doit les contenir toutes.

Ce principe est complété par trois obligations, celle dite du produit brut, celle de la non-affectation des recettes et celle de l'unité de caisse.

8.2.1  Produit brut

L'obligation du produit brut interdit les contractions entre les recettes et les dépenses permettant de ne faire figurer au budget que le solde de compensation. Cette interdiction donne la possibilite à l'Autorité de se prononcer sur le budget en connaissance de cause. Il en résulte toutefois un gonflement artificiel en apparence des inscriptions de dépenses et de recettes. De plus, la lisibilité offerte à l'Autorité est estompée lorsque, en l'absence de consolidation, un budget principal contient la subvention d'équilibre allouée à un budget annexe, cette subvention étant censée correspondre à un solde réel de compensation.

8.2.2  Non-affectation des recettes

Les recettes ne peuvent être affectées à des dépenses spécifiques. La totalité des ressources budgétaires doit former une masse qui sert, sans distinction, à la couverture des dépenses. Affirmée par l'ordonnance du 31 mai 1838, cette règle est confirmée par l'article 18 de l'ordonnance de 1959.

Cette règle souffre de restrictions, dont la plus importante provient de la partition des budgets locaux en sections autonomes. Pratiquement, ces sections constituent des budgets distincts reliés par des opérations d'ordre. En second lieu, il est relevé que certaines recettes sont inaliénables d'une section ou doivent être affectées à des dépenses particulières !

8.2.3  Unité de caisse

Depuis le Décret du 16 juillet 1806, cette pratique consiste à inscrire, indistinctement et sur un même compte, toutes les recettes encaissées par un Receveur du Trésor pour toutes les Communes dont il a à connaître. Cette obligation incombe au Trésor Public³, pris dans son rôle de comptable des Collectivités locales.

8.3  Annualité

À la fois la plus ancienne et la plus accessible intellectuellement, cette règle, consacrée par la loi du 26 mai 1817, peut se résumer ainsi : chaque année, le budget doit être voté pour un an.

Diverses difficultés apparaissent toutefois dès l'origine car, si la définition de ce principe coule de source, sa confrontation avec la réalité soulève quatre problèmes majeurs :

• doit-il y avoir coïncidence entre année budgétaire et année civile ?
• le vote du budget doit-il être antérieur ou peut-il être postérieur au début de l'exercice ?
• les termes périodiques annuels doivent ils coïncider ?
• les crédits doivent-ils être remis à zéro chaque année ?

Voici, dans cet ordre, les réponses apportées par l'expérience.

8.3.1  Coïncidence entre année civile et année budgétaire

En France, année civile et année budgétaire coïncident pour toutes les administrations, à une exception près. En effet, suivant l'exemple britannique, la loi du 27 décembre 1929 fait courir l'exercice budgétaire de l'État du 1^er avril au 31 mars de 1930 à 1932. Depuis le 1^er janvier 1933, le système traditionnel est appliqué et perdure.

Il est à remarquer que le début de l'année budgétaire peut varier d'un pays à l'autre. La Grande-Bretagne, le Japon et le Danemark ont opté pour le 1^er avril ; les U.S.A., pour le 1^er octobre ; la Suède, le Sénégal, le Cameroun ont choisi le 1^er juillet. Cela tient à des raisons essentiellement pratiques, ces États estimant que leurs Assemblées sont mieux à même de délibérer à certaines périodes de l'année, en fonction de la charge de travail des parlementaires.

8.3.2  Date de la décision budgétaire ou principe d'antériorité

Dans ce domaine, les données du problème sont moins limpides. La logique veut, en effet, que le vote ait lieu antérieurement au début de l'exercice budgétaire. Dans la pratique, l'Assemblée se prononce souvent bien plus tard⁴. Cela conduit à l'instauration du système dit des « douzièmes provisoires » qui permettent la reconduction d'une année sur l'autre des impositions et des dépenses. Cette procédure se prolonge jusqu'au début du XX^e siècle.

Aujourd'hui, le principe d'antériorité est respecté par l'État mais il ne l'est pas par les Collectivités locales. Par dérogation au principe d'annualité, celles-ci peuvent voter leur budget jusqu'au 31 mars de l'exercice en cours, du fait de la multiplication des mandats électifs. Par ailleurs, l'État se réserve la possibilité d'informer les Collectivités locales du montant des dotations de l'exercice jusqu'au 15 mars. Les bénéficiaires n'ayant, jusqu'à cette date, qu'une connaissance imparfaite de leurs recettes, diffèrent le plus souvent le vote de leur budget⁵.

8.3.3  Terme périodique annuel

Cette règle préconise que le dernier jour de l'exercice civil coïncide avec le dernier jour de l'exercice budgétaire. La réalité quotidienne nécessite toutefois quelques aménagements car les opérations prévues sur une année civile peuvent voir leur exécution se prolonger au delà du 31 décembre.

La réponse est apportée par l'ordonnance du 14 septembre 1822 qui stipule que les crédits ouverts pour un exercice demeurent attachés à celui-ci, dans la mesure où les services correspondants ont été rendus au cours de cet exercice. Une date butoir d'ordonnancement, fixée au 30 septembre de l'exercice suivant, est alors décidée. Ce délai de neuf mois est réduit, successivement, en 1850 et en 1862, pour être fixé au 31 mars le 25 janvier 1889.

Il s'agit du système dit « de l'exercice ». Il est remplacé sous la Troisième République par le système dit « de la gestion », moins exact et rigoureux mais plus pratique. Au lieu de rattacher les dépenses et les recettes à l'exercice budgétaire où elles ont été autorisées, quelle que soit la date de paiement, celles-ci sont annexées au budget de l'année de leur exécution, quelle que soit la date d'autorisation.

L'article 14 de l'ordonnance du 2 janvier 1959 consacre le système de la gestion, avec quelques aménagements pour les dépenses.

Ainsi, l'année civile d'une Collectivité locale est prolongée d'un mois, afin de considérer juridiquement effectuées l'année précédente les opérations exécutées entre le 1^er et le 31 janvier dans la mesure où l'engagement a bien eu lieu, au plus tard, le 31 décembre précédent⁶.

Seules les dépenses de la section de fonctionnement des budgets locaux bénéficient de cette dérogation⁷ car l'article 17 de l'ordonnance de 1959 précise que « … les crédits ouverts au titre d'un budget ne créent aucun droit au titre du budget suivant ». Mais cette donnée reste purement théorique puisque la notion de « service voté » permet de reconduire d'une année sur l'autre plus de quatre-vingt-dix pour cent des crédits.

8.3.4  Remise à zéro des crédits

Il s'agit d'une contrainte que la facilité laisse, d'un commun accord, passer sous silence au vu des difficultés techniques auxquelles elle expose.

Cette règle dispose que tous les crédits doivent être remis à zéro au début de chaque exercice pour satisfaire le principe de l'annualité. Toutes les dépenses et toutes les recettes doivent donc être réexaminées dans leur totalité. La pratique fait de cette règle une pure fiction, tant il s'agit d'un examen qui ne porte que sur l'évolution des crédits. Au niveau local, peut-on, raisonnablement, remettre en cause l'ensemble des frais de personnel ou oublier le système fiscal de l'année précédente lors de l'examen d'un budget ?

Pour ce qui concerne l'État, l'article premier de la loi de finance se contente de reconduire l'autorisation précédente de percevoir l'impôt moyennant quelques aménagements structurels ou conjoncturels.

8.4  Spécialité

Ce principe concerne la présentation et l'exécution des dépenses publiques. Alors que les recettes forment une masse, les autorisations de dépenses sont spécialisées.

Dès la Restauration est proclamée la nécessité de procéder à une division des autorisations de dépenses, afin que les parlementaires puissent en appréhender plus finement l'opportunité. En 1817, les dépenses ne représentent plus un ensemble mais un groupement de sous-ensembles affectés à chaque ministère, sans possibilité de débordement⁸. Ce principe est appuyé par Benjamin Constant qui demande à l'Assemblée Nationale dans un discours du 30 juin 1820 « … une spécialité légale… sans laquelle vous ne connaîtrez jamais l'utilisation des deniers publics ».

Cela conduit aux sections⁹, puis aux chapitres budgétaires, grâce à la loi du 29 janvier 1831 qui précise, au surplus, dans son article 12 que « les sommes affectées à chaque chapitre ne peuvent être appliquées à des chapitres différents ».

Cette contrainte est aménagée par le Senatus-Consulte du 31 décembre 1861 qui ouvre une possibilité de virement entre chapitres.

1

Retracées ponctuellement sur le budget primitif, sur le budget supplémentaire —instauré, sous le nom de budget rectificatif par la loi du 25 mai 1851— et sur l'ensemble des ouvertures et des modifications de crédits prises par décisions modificatives.

2

En 1946, l'inventaire Schummann fait ressortir trois cents comptes spéciaux !

3

Créé par Philippe Auguste, le Trésor Public prend sa forme moderne au XIX^e siècle sous l'impulsion du Baron Louis et du Comte Nicolas François Mollien.

4

De 1814 à 1875, le budget est voté quatorze fois, avec un retard de deux mois et demi à neuf mois. En 1822, les budgets de 1822 et de 1823 sont votés simultanément.

5

Avant le vote du budget, les ordonnateurs des Collectivités locales peuvent engager et liquider leurs dépenses de fonctionnement sur les mêmes bases que l'an passé. Les dépenses d'investissement doivent faire l'objet d'une autorisation de l'Assemblée délibérante, dans la limite de 25% des sommes allouées l'an passé.

6

Il s'agit de la « journée complémentaire ».

7

La scission entre les sections de fonctionnement et d'investissement du budget est préconisée le 12 juillet 1955 par le Conseil Économique et Social. Cet avis est repris dans le décret organique du 12 janvier 1956 et dans l'ordonnance du 2 janvier 1959. Il est dit que, par dérogation au principe d'annualité, les crédits de la section d'investissement font l'objet d'une double autorisation, l'une pluriannuelle, l'autorisation de programme, et l'autre annuelle, le crédit de paiement.

8

Article 151 de la loi du 25 mars 1817.

9

Article 1^er de l'ordonnance du 1^er septembre 1827.