Chapitre 9  Équilibre

Qu'il s'agisse du budget de l'État ou de celui des Collectivités locales, l'équilibre semble, parmi les principes budgétaires, le plus sujet à caution, tant il résulte d'un terme arithmétique susceptible de dissimuler un déséquilibre naturel.

Si la définition précise de l'équilibre budgétaire des Collectivités locales doit attendre 1982, la Restauration voit dans le budget un instrument de l'expression de l'équilibre financier, idéal inaccessible à la fin de l'Ancien Régime, avant qu'il ne soit pris conscience de la nécessité de son expression technique.

9.1  Idéal inaccessible

Le trait majeur de la pensée financière en 1790 consiste à envisager l'affrontement des dépenses et des recettes dans l'optique d'un équilibre pouvant être qualifié de budgétaire. Or, la difficulté réside dans la nécessité d'aboutir à un équilibre plus général, incluant aussi bien le crédit public que la monnaie ou la trésorerie.

C'est cet idéal qui paraît, en cela même, inaccessible.

Un tel jugement n'est pas dénué de fondement car il est vrai que le XVIII^e siècle n'a pas manqué de briller, également, par la précarité de ses finances publiques.

À cette époque, l'équilibre n'existe, ponctuellement, qu'à travers ce que les contemporains appellent les « affaires extraordinaires », ensemble de moyens destinés à renflouer les caisses du Trésor lorsque le besoin s'en fait sentir. Certaines techniques, telles que la vénalité et l'hérédité des Offices¹ ne survivent pas à l'Ancien Régime. D'autres, comme les mutations monétaires ou la réduction du taux des emprunts avant règlement des intérêts perdurent.

Les emprunts, susceptibles de participer à l'équilibre, sont utilisés à profusion. Sous Louis XVI, Necker se livre à une débauche d'émissions de toute sorte : rentes viagères ou perpétuelles, emprunts remboursables à plus ou moins long terme, emprunts forcés, emprunts à lots² ou à primes, emprunts d'anticipation sur des revenus futurs, emprunts souscrits auprès des Pays d'État, auprès du Clergé ou des grandes villes, etc…

Cela ne suffit pas à couvrir les dépenses et le Contrôleur Général des Finances Brienne déclare en 1788 que « c'est sur une diminution des dépenses ordinaires et sur la cessation successive des autres que repose le rétablissement des affaires ».

Homme de bon sens car le crédit public est épuisé et la confiance des investisseurs fait défaut. Ces motifs justifient la transition vers une politique axée sur la monnaie et la trésorerie.

Le premier pas est franchi lorsque Brienne décide, par l'Édit du 16 août 1788, de ne plus servir les rentes importantes en argent que pour les trois cinquièmes. Le reste est réglé en billets portant intérêts au taux de 5%, ce qui constitue une sorte de papier monnaie à cours fixé.

En 1788, l'expérience de Law entre 1710 et 1715 est oubliée³, et l'on s'achemine inexorablement vers l'assignat.

Le théorie en est simple : transformer un patrimoine immobilier important en argent liquide. Les patrimoines visés sont celui de la Couronne et celui de l'Église. Pour ce dernier, dans le cadre de la constitution civile du Clergé, les desservants du culte deviennent agents publics, de par le traitement perpétuel que l'État s'engage à leur verser. En contrepartie, les biens du Clergé sont mis à la disposition de la Nation à compter du 2 novembre 1789.

La transition de la théorie vers la pratique est plus complexe. Certains, dont Talleyrand, préconisent de mettre les biens immobiliers en vente afin de les convertir progressivement en numéraire, pour éponger le déficit au fur et à mesure des réalisations.

D'autres estiment qu'il est préférable de mobiliser cette richesse par anticipation en la considérant comme le gage de titres à émettre par l'État. Ce courant de pensée s'appuie sur l'expérience et la notoriété de la Caisse d'Escompte, banque privée fondée en 1776 qui fait circuler avec succès dans la région parisienne des billets gagés sur son propre patrimoine.

Il en est décidé ainsi le 21 décembre 1789, point de départ d'une fuite en avant effrénée face à la création monétaire.

L'assignat, représentatif d'une contrepartie immobilière, n'apparaît pas au début comme devant circuler. Mais l'idée est trop belle, et dès le 17 avril 1790, quatre mois après sa création, il est donné cours de monnaie aux quatre cent millions d'assignats créés. Son intérêt est ramené de 5% à 3% et sa valeur faciale de 1 000 à 200 livres, afin d'en faciliter la circulation. Dès lors, les émissions d'assignats se multiplient, alors que la vente des biens nationaux est lente. L'assignat est déconnecté de ses fondements théoriques. L'argent métal disparaît peu à peu par thésaurisation, relayé par l'assignat, y compris pour les transactions de la vie quotidienne. Ces transactions ne sont pas facilitées par la valeur nominale de l'assignat, divisée dans certaines villes en coupures plus petites dénommées « billets de confiance » imprimées par des caisses créées sous l'action d'administrations locales ou d'organismes privés.

Cette concurrence pour l'État doit être éliminée. Il faut imposer l'assignat comme moyen de paiement à sa valeur faciale et supprimer toute relation avec une monnaie métallique, surévaluée par sa raréfaction⁴. La méthode employée ne laisse aucune place au doute : le 8 août 1793, l'Assemblée décide que tout achat public doit être réglé en assignats. Le 11, extension de cette obligation aux achats privés. Le change contre numéraire est prohibé et sanctionné par six ans de prison. En septembre 1793, c'est à la peine de mort que s'expose un refus de transaction en assignats. En mai 1794, il est affirmé que pour encourir cette peine, il suffit d'avoir demandé en quelle monnaie se règle un contrat lors de la transaction !

Chacun n'est pas convaincu que l'équilibre des finances publiques doive être à ce prix. Les financiers, qui ont pleine conscience de la dévaluation du papier, cherchent à en extraire la majeure partie de la circulation. Mais, retirés du marché, les « assignats à face royale » n'apportent qu'une satisfaction morale lorsque ce retrait est immédiatement remplacé par une émission nouvelle.

C'est ainsi que le Directoire hérite d'une situation financière particulièrement dégradée. La valeur des biens immobiliers sur lesquels sont théoriquement gagés les assignats s'élève à deux milliards de livres, alors qu'en juin 1795 les émissions cumulées s'élèvent à dix-neuf milliards de livres.

Cette situation atteint un extrême à la fin de 1795 où la difficulté consiste à maintenir le rythme d'approvisionnement des ateliers d'impression en papier car il sort des caisses de l'État autant d'assignats par jour que l'on peut matériellement en fabriquer.

La banqueroute éclate au début de 1796 ; les émissions cessent et le 19 février, tous les instruments de fabrication sont détruits. Les assignats en circulation sont traités à 1% de leur valeur nominale.

Impossible, dès lors, de ne pas se retourner vers l'argent métallique. Mais sa rareté conduit les finances de l'État à de nouvelles extrémités, dont la banqueroute dite « des deux tiers », promulguée par la loi du 30 septembre 1797. Seul un tiers des rentes de chaque ayant-droit est maintenu inscrit en dette publique. Le reste est immédiatement remboursé, de façon symbolique, par un papier dont le cours représente 3% de la valeur nominale avant de tomber à 1%.

Les caisses de l'État sont vides⁵.

Nous avons examiné précédemment les crises qui s'en suivirent et compris l'apport essentiel de la fiscalité dans le rétablissement de l'équilibre des finances publiques. Voyons maintenant par quelles voies transite son expression technique.

9.2  Expression technique de l'équilibre

Les considérations qui commandent les efforts d'expression technique de l'équilibre sont tant pragmatiques que politiques :

• Pragmatiques, car quelle que soit la nature du régime politique en place, il paraît nécessaire d'y voir clair afin d'assurer l'égalité entre les recettes et les dépenses, non seulement ponctuellement mais pour garantir la pérennité de l'État à plus long terme.
• Politiques, car la montée de la pensée démocratique dans le dernier quart du XVIII^e siècle conduit à envisager l'établissement d'un cadre de gestion efficace. Il doit être soustrait à tout arbitraire et sincère, dans la mesure où il doit faire reculer le flou dans lequel baignent les finances publiques.

Ces considérations prises en compte par Louis XVI, la royauté tente à plusieurs reprises de dresser des « états de prévisions » permettant d'établir le parallèle recettes–dépenses et de répartir ces dernières en masses distinctes. La bonne volonté est toutefois loin de suffire face à une administration qui ne tient, apparemment, aucun compte des prévisions et continue à effectuer les mouvements de fonds selon les besoins du moment. L'influence anglaise aidant⁶, Necker approfondit le sujet en 1781 grâce à son « compte rendu », premier essai sérieux de prévision sur une année moyenne. Brienne insiste sur un document identique en 1788 en anticipant les comptes de l'exercice suivant.

9.2.1  Apports de la Constituante

Des progrès décisifs sont réalisés grâce aux apports de la Constituante en 1791. L'idée d'une action des représentants des contribuables sur la définition des dépenses et des recettes fait son chemin, en compagnie de celle qui pousse à apprécier ces deux éléments de façon simultanée. Preuve en est à travers la première Constitution, créatrice, entre autres, de la théorie budgétaire.

Cependant, l'instauration des principes budgétaires va se heurter immédiatement à une situation financière mouvante qui se prête difficilement à la mise en place d'un système ordonné. Les évaluations sont délicates et sujettes à cautions. Il faut toujours improviser, c'est-à-dire, essentiellement, émettre des assignats pour subvenir au quotidien.

9.2.2  Apports du Consulat

La conjoncture moins mouvementée enregistrée sous le Consulat donne une meilleure prise aux efforts de prévision et d'organisation. Malheureusement ceux-ci seront compensés par l'exaltation du pouvoir napoléonien.

Certes, l'expression de l'équilibre budgétaire est confirmée par l'article 45 de la Constitution de Frimaire, An VIII : « Le gouvernement dirige les recettes et les dépenses de l'État, conformément à la loi annuelle qui détermine le montant des unes et des autres ».

Dans la pratique, la règle constitutionnelle connaît de sérieux assouplissements. Certaines opérations étaient frappées du sceau du secret afin de ne pas en communiquer les justifications ou les bases d'évaluation. Certains dépassements de crédits que le gouvernement s'autorisait de facto ne sont jamais régularisés. Certaines dépenses ne sont pas inscrites au budget !

9.2.3  Apports de la Restauration

Il faut attendre la Restauration pour qu'un élan décisif soit donné à la construction budgétaire et quelques décennies de plus pour que ces principes s'affirment. L'expression technique de l'équilibre budgétaire est épaulée par la réalité de l'équilibre financier au cours du XIX^e siècle⁷, malgré trois épisodes douloureux en 1815, 1848 et 1870. Parallèlement, l'État s'efforce d'aménager les techniques du crédit public à long terme, notamment grâce à l'amortissement et à la conversion.

9.3  Épisodes douloureux

9.3.1  1815

L'arrêt des guerres napoléoniennes et la chute de l'Empire sont suivis d'une contrepartie très lourde de conséquences financières de 1815 à 1818. Au lieu de tenter d'y échapper par des moyens expéditifs, le gouvernement préfère jouer la carte de l'honnêteté politique en affirmant la continuité des charges de l'État à travers les changements de régime. Il espère ainsi régénérer la confiance de la Nation dans le crédit public.

9.3.2  1848

Le maintien de l'équilibre est un exercice périlleux pour la Seconde République car la crise financière se double de paramètres monétaires et économiques. Les faits s'enchaînent de la façon suivante : en période d'expansion économique importante, à la fin de la Monarchie de Juillet, les capitaux privés disponibles sont largement sollicités et ont une tendance naturelle à se raréfier. Or, la révolution de février 1848 crée un vent de panique, entraînant une chute vertigineuse des cours de Bourse que le crédit public n'était pas en mesure de soutenir, car il devait faire face aux charges de la dette.

Une fois de plus, le gouvernement se refuse aux expédients en créant, le 7 mars, des « comptoirs nationaux d'escompte » dans les principales places financières nationales. Le capital en est alimenté par tiers en bon du Trésor, par des souscripteurs privés et par les municipalités. L'activité des comptoirs nationaux d'escompte consiste à escompter des effets de commerce afin de permettre leur réescompte auprès de la Banque de France, dont les billets prennent cours forcé.

Parallèlement, diverses mesures de réduction des dépenses ordinaires sont mises en place, dont une retenue sur le traitement des fonctionnaires.

Enfin, la fiscalité en pleine évolution au plan conceptuel⁸ autorise que soit bien accueillie l'augmentation des impôts en place.

9.3.3  1870

Profonde mais de courte durée et sans contraste, cette crise découle du désastre de Sedan, suivi d'une nouvelle invasion du territoire détruisant de nouveau l'équilibre financier.

Cette fois-ci, certaines décisions prises hâtivement pour cause de guerre ont laissé un avant-goût prononcé de banqueroute, telles, par exemple, la limitation à cinquante francs des livrets de caisse d'épargne ou les avances importantes d'une Banque de France affaiblie.

À la fin de la guerre, les cinq milliards sur quatre ans exigés par les prussiens auraient rendu la situation dramatique sans l'intervention du chef de l'exécutif.

Audacieuse, la démarche l'est, lorsque Thiers décide, en juin 1871, le lancement d'un emprunt de deux milliards pour couvrir partiellement les charges de la défaite, alors que la confiance des souscripteurs est largement érodée.

Ingénieuse, elle ne l'était pas moins lorsque sont annoncées les conditions d'ouverture : 5% d'intérêts pour une émission à 82,5% du pair.

Ces caractéristiques, associées à la conscience collective de l'acuité de la situation ont permis de collecter cinq milliards de francs au lieu de deux ! Mieux, un nouvel emprunt lancé l'année suivante, en juillet 1872, produit quarante-trois milliards de francs de souscription face aux trois milliards appelés par l'État.

1

Les Offices sont la représentation d'un pouvoir administratif, le plus souvent local. Ils sont vendus par le Roi, qui force cette recette en créant des Offices sans utilité administrative réelle. À la fin de l'Ancien Régime, plus de quarante mille d'entre eux sont injustifiés.

2

Une loterie royale est crée en 1776.

3

Law a conjugué les richesses coloniales et de commerce extérieur avec celles d'une banque privée liée à l'administration de l'État. Cette réunion devait permettre la multiplication des signes monétaires sous forme de billets au porteur.

4

Face à la pénurie de petite monnaie en août 1792, il est décidé d'utiliser le bronze des cloches d'églises et de confier la fabrication des pièces à des entreprises privées. Coulées et non frappées, ces pièces de mauvaise qualité restent en circulation jusqu'au Second Empire pour une valeur de 300 000 000 de livres.

5

cf supra

6

Le Parlement anglais autorise les recettes mais aussi contrôle les dépenses depuis 1688. Le Chancelier de l'Échiquier lui présente un tableau général portant le nom de « budget ».

7

La conjonction des deux phénomènes sur la durée courant de 1815 au début de la Première Guerre Mondiale est définie comme la période classique des finances publiques françaises.

8

Idée en germe d'un impôt progressif sur le revenu